(Brasília-DF, 16/09/2016) O que é o Novo Regime Fiscal que o governo Michel Temer está propondo ao País? Caso seja aprovado pelo Congresso Nacional, qual o impacto direto nas despesas da União? Haverá cortes nas áreas da saúde e da edição, que tanto criticam os partidos de Oposição? E o que muda na formulação da proposta orçamentária do Judiciário, Legislativo, Tribunal de Contas, Ministério Público e Defensoria Pública?

Para responder perguntas como estas e tirar outras dúvidas sobre a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 241/2016, a chamada PEC do Teto dos Gastos Públicos, que propõe um limite para gastos da União no âmbito dos três poderes por 20 anos (com possibilidade de revisão em 10 anos), técnicos do Ministério da Fazenda e consultores da Comissão Especial da Câmara dos Deputados que está discutindo a proposta, divulgaram nas redes sociais, esta semana, um documento que traz 32 perguntas e respostas sobre o tema.

A Agência de Notícias Política Real – que participou esta semana do “Workshop Sobre Novo Regime Fiscal” só para jornalistas, e que terá continuidade na próxima semana -, teve acesso ao documento. E publica a seguir as 32 perguntas e respostas resumidas.

1) O que é o Novo Regime Fiscal?

R: A PEC 241 propõe que, a partir de 2017, as despesas primárias da União fiquem limitadas ao que foi gasto no ano anterior corrigido pela inflação. Ou seja, em 2017, a despesa em termos reais (isto é, descontada a inflação ocorrida em 2016) ficará igual à realizada em 2016. Por sua vez, em 2018, o limite anual será o teto de 2017 acrescido da inflação, em 2017. E assim por diante, enquanto a PEC estiver em vigor.

O objetivo é conter a expansão da despesa pública primária que, no período 2008-2015, cresceu,  anualmente, em média, 6% acima da inflação. O controle da expansão da despesa primária é fundamental para reduzir a despesa financeira, pois permite ao governo financiar sua dívida com uma taxa de juro menor. De fato, ao buscar adequar suas despesas às receitas auferidas, o governo sinaliza para os detentores de títulos públicos que os valores contratualmente estipulados nesses títulos serão honrados, possibilitando menores taxas na negociação de novos títulos públicos.

2) Qual a duração do Novo Regime Fiscal?

R: O Novo Regime Fiscal vigorará por 20 anos. O Poder Executivo poderá apresentar projeto de lei propondo novo critério de correção do limite de despesa para vigorar a partir do décimo ano. Em outras palavras, passados dez anos de limitação do gasto com base em correção da despesa pela variação da inflação do ano anterior, poderá ser proposto outro critério de reajuste do limite.

3) Qual o efeito esperado da PEC sobre a trajetória da despesa da União?

R: Com o Novo Regime Fiscal, simulações indicam que a despesa primária da União crescerá, no longo prazo, em ritmo inferior à taxa de crescimento do PIB nominal. Com isso a relação despesa primária/PIB apresentará trajetória decrescente. De acordo com essas simulações, caso o limite de gastos não seja adotado, a despesa primária chegará a 20,8% do PIB em 2025. Com a adoção do teto, todavia, a despesa primária em 2025 poderia atingir 16,8% do PIB, ou seja, 4 pontos de porcentagem do PIB a menos.

O Governo Federal voltaria, então, em 2025 à mesma relação despesa/PIB observada em 2008, período em que tinha capacidade de fazer superávit primário (que atingiu 2,3% do PIB) e manter a dívida pública sob controle. Não se trata, portanto, de um draconiano programa de enxugamento de despesas a qualquer custo, mas sim de adequação do gasto público federal à capacidade do governo para custeá-las.

4) Qual será o corte de despesas realizado pela PEC?

R: A PEC não determina CORTE de despesas. Ela estabelece um ritmo de crescimento da despesa mais lento que o atual. O que tende a cair, ao longo do tempo, é a relação entre a despesa primária e o PIB. Isso permitiria a recuperação dos superávits primários, necessários para que se possa obter, também, uma redução da relação entre a dívida pública e o PIB.

5) Corrigir o limite de gastos pela inflação passada não significa reindexar a economia, gerando problemas para o combate à inflação?

R: Não. A PEC estabelece que, NO MÁXIMO, a despesa primária TOTAL crescerá pela inflação passada, sem estabelecer qualquer vinculação para cada item de despesa individualmente, que poderão ser elevados ou reduzidos de um ano para outro. Isso é diferente de dizer que cada item de despesa pública passa a ser corrigido, obrigatoriamente, pela inflação do ano anterior. A indexação de despesas ocorre quando elas têm que crescer, obrigatoriamente, no ritmo da inflação passada.

6) Não seria melhor corrigir o limite pela meta de inflação, de modo a desconectar o gasto presente da inflação passada?

R: O limite de gastos corrigido pela meta de inflação representaria uma limitação que geraria uma queda abrupta do crescimento  dos gastos no curto prazo. A inflação anual tende a convergir para a meta em 2017. O gasto público, por sua vez, cresceu, no período 2011-2015, muito acima da inflação. Sua variação nominal média no período atingiu 12% ao ano. Adotar, de imediato, a meta de inflação de 4,5% como referência para a correção dos gastos de um ano para outro seria irrealista. Por isso foi proposto que, nos primeiros dez anos do Novo Regime Fiscal, a despesa total não cresça acima da inflação do ano anterior (o que já é uma forte contenção em relação à situação atual). Como a inflação está convergindo para a meta, muito provavelmente em 2018 o gasto estará crescendo no mesmo ritmo da meta de inflação.

7) A PEC se aplica à União, estados, Distrito Federal e municípios?

R: A PEC se aplica apenas à despesa da União.

8) A PEC congela ou cria um teto específico para os gastos em saúde e educação?

R: Não. O que a PEC faz em relação aos gastos com saúde e educação é alterar o critério de cálculo do gasto MÍNIMO em saúde e educação. Atualmente, a União é obrigada a gastar 18% da receita de impostos em educação e 13,2% da receita corrente líquida em saúde. A partir de 2017, e ao longo dos vinte anos de vigência do Novo Regime Fiscal, esse critério de fixação da despesa mínima fica suspenso e é substituído por outro: a despesa MÍNIMA em cada uma dessas funções, em 2017, será aquela fixada em 2016, pelo critério ora vigente, corrigida pela inflação de 2016. Em 2018, a despesa mínima será equivalente àquela calculada para 2017, corrigida pela inflação de 2017, e assim sucessivamente.

9) Como funcionará, na prática, a nova regra de fixação do limite mínimo de despesa em saúde e educação?

R: Exatamente como funciona na legislação atual, apenas alterando-se o método de correção do dispêndio mínimo da União em cada uma dessas áreas, conforme explicado na resposta à questão nº 8.

10) O que ocorrerá com os limites mínimos de despesa em saúde e educação quando terminar o período de 20 anos de vigência do Novo Regime Fiscal?

R: Pelo texto da PEC (art. 104 que estabelece a nova regra de correção, combinado com o art. 101, que define a duração do Novo Regime Fiscal por 20 anos), ao final da vigência do Novo Regime Fiscal, os gastos mínimos em saúde e educação voltarão a ser calculados pelo método hoje vigente, ou seja, como um percentual da receita da União. O novo método de correção proposto (e explicado na resposta à questão nº 8) valerá somente durante a vigência do Novo Regime Fiscal. Os arts. 198 e 212 da Constituição, que fixam as regras atualmente vigentes de gasto mínimo nos dois setores, não foram alterados ou revogados pela PEC.

11) A nova regra de correção das despesas mínimas em saúde e educação não seria inconstitucional, uma vez que colide com as regras atuais, contidas nos arts. 198 e 212 da Constituição, dispositivos que não estão sendo revogadas pela PEC?

R: Não. Trata-se de regra que garante gasto mínimo em saúde e educação e que não confronta qualquer um dos aspectos listados no art. 60, § 4º, da Constituição Federal, que elenca as chamadas cláusulas pétreas.

 

12)  A PEC afeta a independência dos Poderes?

R: Não. Isso ocorreria se a PEC estabelecesse um limite global para toda a despesa primária da União e coubesse ao Poder Executivo arbitrar qual seria o gasto de cada Poder. A PEC, na verdade, preserva a autonomia dos Poderes, do Ministério Público e da Defensoria Pública ao determinar que cada um deles tenha o seu próprio limite.

 

13) O que muda nas regras para formulação da proposta orçamentária do Judiciário, Legislativo, Tribunal de Contas, Ministério Público e Defensoria Pública?

R: Há diversos dispositivos na Constituição Federal estabelecendo que esses Poderes e órgãos elaborarão suas propostas orçamentárias nos termos estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. O art. 102, § 2º, do ADCT, introduzido pela PEC, estabelece que tais propostas não poderão resultar em gasto total do Poder ou órgão superior àquele calculado nos termos da PEC. Ou seja, as propostas enviadas pelos Poderes e órgãos autônomos terão como teto o máximo de despesas permitida pela PEC para cada um deles.

14) Qual o conceito de despesa que será limitado: a despesa orçada, empenhada, liquidada ou paga?

R: De acordo com o § 8º do art. 102 do ADCT, introduzido pela PEC, o conceito será o de despesa paga, aí incluídos os restos a pagar pagos no exercício. Ou seja, trata-se do mesmo critério de despesa adotado no cálculo do resultado primário: o critério de caixa.

15) Pode haver um incentivo para o governo deixar um volume maior de restos a pagar, como forma de cumprir o limite de gastos?

R: Para evitar que os limites sejam contornados por meio do represamento de gastos, o que geraria acúmulo de restos a pagar ao longo do tempo, será preciso adotar medidas gerenciais e legais adicionais, como uma política prudente de empenho de despesas, limitações à inscrição de despesas em restos a pagar e regras mais rigorosas para cancelamento automático de restos a pagar não processados (aqueles para os quais não houve a efetiva prestação do serviço ou entrega do bem).

16) Existem exceções à regra da PEC?

R: Sim. São dois os tipos de exceção abertos à regra de limitação do gasto. O primeiro tipo de despesa excetuada refere-se aos recursos que apenas transitam pelo orçamento da União, sem representar efetiva despesa. É o caso, por exemplo, das transferências constitucionais da União aos estados. Trata-se, na verdade, de simples repasses do Tesouro aos estados, Distrito Federal e municípios, de verbas que, por determinação constitucional, já pertencem àqueles entes.

17) Como as exceções afetam o cálculo do limite?

R: Os itens de despesa que constituem exceção ao limite de gastos (descritos na resposta à pergunta nº 16) são retirados da base de cálculo para fins de apuração do limite do exercício seguinte. Um exemplo com base no cálculo utilizado para o limite de despesa de 2017 ilustra a questão. As estimativas atuais (agosto de 2016) para as despesas primárias da União em 2016, líquidas de transferências, que constituem a base de cálculo para o limite de despesa em 2017 são de R$ 1.240. 482 milhões.

18) As exceções à PEC não serão suficientes para descaracterizar o limite de gastos?

R: Não. Como afirmado na resposta à pergunta nº 16, a maior parte das exceções diz respeito a itens que não são considerados como despesas, mas sim deduções da receita, por constituírem repasses constitucionais da União a estados, Distrito Federal e municípios. Outros itens que apenas transitam pela conta da União, como a arrecadação e imediato repasse ao FGTS da multa de 10% sobre demissões sem justa causa, têm natureza similar à das transferências constitucionais e afetam igualmente receitas e despesas. Não são efetivamente gastos, mas apenas transitam pela conta do Tesouro. Os três itens que são considerados como despesa regulares da União (créditos extraordinários, complementação ao Fundeb e Fundo Constitucional do DF) representaram, em 2015, apenas 2,3% da despesa total.

19) Como tratar as Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) no limite do gasto?

R: Despesas de Exercícios Anteriores são despesas efetivamente já realizadas em exercício anterior, cujo pagamento é exigível pelo credor, mas por algum motivo não foram efetivamente pagas no exercício em que aconteceram. Isto ocorre por vários motivos, destacando-se os  erros de estimativa do valor destas despesas ou problemas administrativos no processamento de pagamento no final do exercício. Para efeito de limite de despesa da PEC esse tipo de despesa é considerado como um gasto novo, que não existiu em exercício anterior. Sendo assim, essa despesa não está excepcionalizada do limite e a sua realização deve obedecer ao limite de gastos estabelecido pela PEC.

20) Como será possível impor o limite de gastos para a despesa total se parte significativa da despesa tem regra de correção definida em lei ou na Constituição, e tais regras tendem a gerar crescimento acima da inflação?

R: A despesa primária do Governo Federal tem componentes que, além de representarem parcela elevada da despesa total, têm seu crescimento regido por regras próprias, e que não poderão crescer automaticamente pela variação da inflação do exercício anterior.

Este é o caso típico da Previdência Social. Por isso, a PEC está sendo proposta em conjunto com uma reforma na Previdência, já em discussão, e que será enviada ao Congresso Nacional ainda em 2016. Além dessa reforma, diversas medidas de perícia e análise cadastral estão sendo postas em prática para avaliar o estoque de benefícios hoje pagos pela Previdência, tais como o auxílio doença, o Benefício de Prestação Continuada (BPC), a aposentadoria por invalidez e o seguro desemprego na modalidade seguro defeso. A revisão desses benefícios e racionalização de seus critérios de concessão proporcionarão economias  de dezenas de bilhões de reais, ajudando a conter o gasto, enquanto os efeitos da reforma previdenciária não vigoraram plenamente. Diversos outros programas públicos precisarão passar por reavaliação ao longo dos próximos anos, sendo objeto de reformas que serão suficientes para manter a despesa dentro do limite fixado pela PEC.

21) Os reajustes nos vencimentos dos servidores públicos, concedidos ao longo de 2016, inviabilizarão o cumprimento do limite de gasto?

R: Não. Os reajustes estão sendo aplicados em índices inferiores ao da inflação esperada para exercícios futuros, de modo que não pressionarão outros itens de gasto dentro de cada Poder ou órgão submetido ao limite. Caso haja extrapolação do limite em algum órgão, em decorrência dos reajustes remuneratórios ou por expansão de outra despesa, aplica-se a regra do art. 103 proposto pela PEC, segundo o qual são suspensos diversos atos com impacto sobre a despesa de pessoal, até que a despesa do órgão novamente convirja para o limite.

22) Se o Presidente da República pode mudar a regra do limite no décimo ano, por que o Novo Regime Fiscal terá duração de vinte anos?

R: De acordo com o § 7º, do art. 102 do ADCT, introduzido pela PEC, o que pode ser alterado mediante projeto de lei de iniciativa privativa do Presidente da República é “o método de correção dos limites”. Ou seja, pode-se deixar de corrigir o limite pela inflação passada, adotando-se outro índice, como, por exemplo, a meta de inflação, a inflação passada mais uma taxa de crescimento adicional, etc. Todo o restante das regras instituídas pela PEC permanece constante, não sendo passíveis de alteração pelo projeto de lei aqui referido.

23) Quais são as sanções para o Poder ou gestor público que descumprir a regra?

R: Não há sanções. A PEC tem o objetivo de ser um instrumento de política fiscal, e não um instrumento de criminalização da gestão pública. A extrapolação do limite ativará, automaticamente, restrições  à expansão de gastos de pessoal do Poder ou órgão que tiver extrapolado o limite, como forma de reconduzir a despesa para valor inferior ao limite. No caso do Poder Executivo, há, além dos limites à despesa de pessoal, limites à expansão de despesas com subsídios e subvenções econômicas e à concessão de incentivos ou benefícios de natureza tributária.

24) O Novo Regime Fiscal não prevê punições no caso de transgressão às vedações impostas aos poderes que ultrapassarem o limite de gastos. Esse fator não criaria um incentivo ao descumprimento do limite?

R: A Lei de Responsabilidade Fiscal é o lócus adequado para a responsabilização de comportamento fiscal inadequado. Está em elaboração, no âmbito do Poder Executivo, projeto de lei complementar alterando a  LRF, com vistas a fechar as lacunas existentes como, por exemplo, a possibilidade de um governante conceder reajustes salariais que serão pagos por seus sucessores, ou a possibilidade de se registrar despesas de pessoal em outras rubricas.

25) A PEC não estaria criando incentivo para que um governante que não concorrerá à eleição aumente gastos além do que a regra permite?

R: As restrições a eventuais comportamentos em desacordo com a responsabilidade fiscal continuam a ser tratadas no âmbito da Lei de Responsabilidade Fiscal, que também deverá passar por aperfeiçoamentos justamente para reduzir o espaço para a prática desse tipo de comportamento.

26) Como o orçamento de um determinado ano poderá ser feito com base na despesa do ano anterior, corrigida pela inflação, se o orçamento precisa ser feito ao longo do ano anterior, quando não estão disponíveis as informações sobre a inflação e sobre a despesa total do ano anterior?

R: Para o exercício de 2017, o limite de despesa será dado pela despesa realizada em 2016, corrigida pela inflação de janeiro a dezembro de 2016. Ao se elaborar o orçamento para 2017, processo que será concluído em agosto de 2016, o Poder Executivo fará uma previsão da despesa a ser realizada ao longo de 2016 e uma previsão da inflação. Cabe destacar que formalmente o Poder Executivo encaminha no final de julho de cada exercício financeiro, para o Congresso Nacional e também para todos os Chefes de Poderes, Relatório de Avaliação Bimestral de Receita e Despesas Primárias, que traz uma estimativa para as despesas primárias, no conceito de caixa, que serão realizadas no ano. Essas estimativas poderão ser consideradas as bases para cálculo do limites da PEC para elaboração da Proposta Orçamentária para o exercício seguinte.

27) Com a adoção da regra para limite de gastos o Governo Federal deixará de fixar e perseguir metas de resultado primário?

R: Não. O Governo Federal continuará a perseguir metas de resultado primário, com vistas a garantir uma trajetória sustentável da dívida pública no médio e longo prazo. Além do controle da despesa, propiciado por esta PEC e por medidas de caráter gerencial, a busca do melhor resultado primário possível poderá ocorrer por meio da venda de ativos públicos e, na medida da necessidade, pela revisão de gastos tributários e desonerações, bem como por ajustes pontuais no sistema tributário.

28) Por que o Novo Regime Fiscal não impõe limite para a despesa de juros, tendo em vista que essa é bastante elevada?

R: Os juros sobre a dívida pública têm valor elevado, tendo correspondido, segundo dados do Banco Central, a 6,63% do PIB em 2015. Assim, se tivermos condições de reduzir as taxas de juros, a apropriação de juros da dívida cairá rapidamente, viabilizando a estabilização da dívida como proporção do PIB. O melhor caminho para chegarmos a juros mais baixos é, sem dúvida, o reequilíbrio das contas primárias (receita e despesa não financeira do Tesouro).

29) Não seria melhor limitar a despesa com juros, que é o ganho dos bancos e dos mais ricos, em vez de limitar as demais despesas, nas quais se incluem os programas sociais?

R: A despesa com juros não vai apenas para os mais ricos da sociedade. Qualquer pessoa que tiver um dinheiro poupando investido em um fundo de investimento, opção oferecida a qualquer correntista bancário, tem dinheiro aplicado em títulos públicos. Como também todos aqueles que possuem algum tipo de previdência complementar.  O não pagamento dos juros desses títulos imporia perda patrimonial direta a uma parcela expressiva da sociedade. Além disso, toda a população perderia em decorrência dos efeitos indiretos de eventual não pagamento da dívida pública ou de redução forçada dos juros da dívida.

30)  Limitar a despesa do governo não irá colocar menos dinheiro em circulação, reduzindo os negócios e prejudicando ainda mais o crescimento e o emprego?

R: O argumento de que o gasto do governo estimula o crescimento econômico é bastante intuitivo. Afinal, a despesa do governo transforma-se em renda de quem vendeu bem ou serviço ao setor público. Na sequência, essa pessoa ou empresa utiliza a renda obtida para consumir ou investir, gerando renda para outras pessoas e propagando o efeito expansionista por toda a economia. Contudo, há situações em que esse efeito não ocorre. Quando, por exemplo, a dívida do governo é muito alta e cresce aceleradamente, o aumento do gasto público, se não acompanhado de correspondente aumento de receitas, resultará em déficit público e mais crescimento da dívida.

31) No que diz respeito à proibição do aumento da despesa nominal com subsídio, o que acontece se os subsídios já contratados (PSI, por exemplo) implicarem aumento dos pagamentos ao longo do tempo?

R: A despesa TOTAL com subsídios não poderá crescer além do valor nominal do exercício anterior. Isso significa que na eventualidade de aumento de subsídio já contratado, novos subsídios precisarão ser contidos. A diretriz geral do Novo Regime Fiscal é no sentido de revogação de subsídios e subvenções existentes, bem como de modicidade na criação de novos.

32) A previsão de despesa que consta do PLDO 2017 para o próximo ano já levaria em conta o limite da PEC. No entanto, embora a previsão de inflação da SPE para 2016 seja de 7,2%, o aumento previsto da despesa entre 2016 e 2017 é de 6,1%. Qual a razão para a diferença?

R: Vide resposta à questão nº 17.

(Por Gil Maranhão - Agência de Notícias Política Real. Edição: Genésio Jr)